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    做好“三農”工作 堅持農業農村優先發展
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      訪談嘉賓  張曉山  中國社會科學院學部委員、中國社會科學院農村發展研究所研究員

     

      主持人:2019年是決勝全面建成小康社會第一個百年奮斗目標的關鍵之年,做好“三農”工作對有效應對各種風險挑戰、確保經濟持續健康發展和社會大局穩定具有重大意義。我國“三農”工作目前總體形勢如何?對標全面小康,今年“三農”工作要完成哪些硬任務? 
      張曉山:“三農”工作從去年到今年取得了很大的成績。幾個方面:一個方面,脫貧攻堅取得重大成就。2月20號國務院扶貧辦在國務院政策吹風會上,扶貧辦副主任講,中國農村貧困人口從2012年底9899萬,減少到2018年底是1660萬,累計減少貧困人口8239萬人,貧困發生率從10.2%下降到1.7%,減少了將近九個百分點。建檔立卡貧困村原來是12.8萬個,現在減少到2.6萬個,有10萬個貧困村已經脫貧了,退出了。全國832個貧困縣已經有153個宣布摘帽了。2018年,大概還有280個左右要退出。脫貧攻堅方面取得了重大進展。
        第二方面,在確保糧食安全和農產品有效供給的前提下,農業供給側結構性改革正在不斷深化。從2004年起,中國的糧食產量是12連增,近幾年我們主動調整農業的種植結構,糧食產量略有下降,但是還是從2013年起,連續六年穩定在6億噸以上的水平,棉、油、糖、肉、禽、蛋、奶、水產品等主要農產品供給充足,確保了國家的糧食安全和農產品有效供給,為國民經濟健康穩定發展提供了堅實的物質基礎。確保三條底線,一個是糧食生產能力不降低,第二是農民增收勢頭不逆轉,第三,農村穩定不出問題,堅持這三條底線的前提下,市場化導向的農產品價格形成機制正在建立,農業供給側結構性改革不斷深化。農產品價格,尤其主要農產品的價格,糧食的價格,正在恢復它作為市場信號,調節市場供求的基本屬性。政府相關部門通過價格信號來引導農民調整農業種植結構,產業鏈上的各個主體被激活,糧食加工、流通貿易環節出現了回暖,一部分農產品的無效供給減少了,有效供給增加了。因為我們農產品的供給側結構性改革就是要做到使我們的供給更好的符合需求,這樣主要農產品局部的階段性的過剩問題正在得到解決。
        第三方面,在農業發展中,我們堅持走綠色可持續高質量的發展道路,這條這兩年也取得比較大的成績。中國特色農業現代化發展道路是產出高效、產品安全、資源節約、環境友好。農業部制定了到2020年化肥使用量零增長行動方案。2020年農藥使用量零增長。2017年底,農藥使用量已經連續三年負增長。化肥使用量已經實現了零增長。提前三年實現了到2020年化肥、農藥使用量零增長的目標。同時,地下水超采的綜合治理、重金屬污染綜合治理、農業資源生態保護和面源污染防治方面也取得重大進展。2018年,我們新建了高標準農田8000多萬畝,發展了高效的節水灌溉面積超過2000萬畝。耕地的輪作休耕試點超過3000萬畝,農業科技進步的貢獻率達到了58.3%。
        第四方面,農民收入持續增長。近幾年,農村居民人均可支配收入的增速一直高于城鎮居民人均可支配收入的增速,城鄉收入差距2013年是2.86:1,縮小到2017年是2.71:1。2018年中國農民收入繼續保持較快增長,預計超過14600塊,教育、醫療、社會保障這方面城鄉基本公共服務均等化推進加快。
        第五方面,農村的改革進一步深化。2018年,中央投入大概5400多億元重點支持農業供給側結構性改革等重大工程項目。農村集體產權制度改革試點縣達到了約1000個,三權分置,農地承包權、經營權、所有權,三權分置的改革不斷深化,30個省份基本完成了承包地的確權登記頒證。2018年年底,全國人大常委會通過了新修改的農村土地承包法,也就是說農村土地承包關系長久不變,在法律上又得到了進一步的確認,這樣的話,為現代農業的發展,農村產權改革,奠定了法律的基礎。
        這樣比較好的形勢下,明后兩年,“三農”工作有一些必須要完成的硬任務,也是2019年一號文件提出,今明兩年是全面建成小康社會的決勝期。“三農”領域有不少必須完成的硬任務。因為到2020年是全面建設小康社會,而且到2020年脫貧攻堅任務要完成,今明兩年是一個關鍵期。所以,要以實施鄉村振興戰略為總抓手,對標全面建成小康社會,“三農”工作必須完成硬任務包括堅決打贏脫貧攻堅戰,深化供給側結構性改革,全面推進鄉村振興,確保完成到2020年承諾的農村改革發展目標任務。
        這里面有幾個重點。一是,2019年脫貧攻堅仍然是“三農”工作重中之重的硬任務,要解決好“兩不愁、三保障”面臨的突出問題,加大“三區三州”一些深度貧困地區和特殊的貧困群體脫貧攻堅的力度。脫貧攻堅的質量同樣是要保障,要防止脫貧之后再返貧,這同樣是要解決的硬任務。二是,確保國家糧食安全和重要農產品有效供給,同樣是硬任務。雖然糧食現在是向高質量發展,但是整個的農業還是大而不強,2019年要切實抓好糧食產量、穩定播種面積、調整優化結構,要將糧食安全的基點放在藏糧于地、藏糧于技上,著重提高農業的綜合生產能力,注重農業科技創新,確保糧食生產潛能,確保急用的時候糧食能夠產得出、用得上。三是,農民收入到2020年翻一番。長期以來,中國有非常廣闊的農村市場,但是農村消費水平偏低,根本原因是農民的收入比較低,只要農民收入能有較大增長,農村市場的巨大潛力就能發揮出來,宏觀經濟的持續健康發展就能有堅實的底蘊。農民收入包括四塊:工資性收入、家庭經營性收入、轉移性收入、財產性收入。增加農民收入要分類施策,尤其要注重補短板。從現在的情況下,農民的工資性收入和家庭經營收入,短期內不可能有較大的增長,增長農民轉移性收入仍然大有作為,農民增收最大的短板是財產性收入。通過農村的集體產權制度改革,進一步落實農民對集體資產的財產權利,使權利落實之后轉變為收入,潛力最大的是農民財產性收入。四是,抓好農村人居環境整治三年行動。現在城鄉差距、工農差距,發展最薄弱的環節還是在農村,最直觀的體現是農村的基礎設施和人居環境和城市差距大。比如說,上廁所難、環境臟、村容差,所以人居環境是實施鄉村振興戰略的第一場硬仗,也是當前推進鄉村建設主要抓手。2018年底召開的中央農村工作會議提出,要抓好農村人居環境整治的三年行動,所以,農村的人居環境整治要從由點到面全面推開,確保取得實質性進展。今年要重點做好垃圾污水處理、廁所革命、村容村貌提升等等。以上幾個方面是今年重點要抓的幾項任務。 
      主持人:近日,《中共中央、國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》發布。今年的中央一號文件強調“農業農村優先發展”。“優先”具體體現在哪些方面?對于如何將“農業農村優先發展”落到實處,您的理解是什么? 
      張曉山:中央一號文件講優先發展是幾個方面,一個是干部配備,一個是要素配置,一個是資金投入,還有一個是公共服務上優先保障。這里面講到把優秀的干部充實到“三農”戰線。另外,要堅決破除妨礙城鄉要素自由流動、平等交換的體制機制壁壘,改變農村要素單向流出的格局,推動資源要素向農村流動。還有一個是優先保障“三農”資金投入,堅持把農業、農村作為財政優先的保障領域和金融優先的服務領域,公共財政要更大力度地向“三農”傾斜,縣域的新增貸款主要用于支持鄉村振興。地方政府的債券資金要安排一定比例用于支持農村人居環境整治,村莊基礎設施建設等重點領域。
        這些方面都是我們講的兩個優先,農業、農村優先發展要制定一些比較有針對性的具體的政策措施。我個人理解,恐怕這里面有幾個問題需要重點考慮一下。
        一是,農業農村優先發展還是要進一步推進農業供給側結構性改革,促進農業產業的振興。我們知道,由于市場配置資源的基本規律的作用,生產要素總是向生產率高、回報率高的部門和地區流動,農業是個弱勢產業,農業的弱勢性需要政府加快建立新型經營主體的支持政策體系、信用評價體系,落實財政、稅收、土地、信貸、保險各項支持政策。通過有針對性的支持政策和教育培訓,培育和發展一批新型職業農民作為現代農業發展的核心力量。
        二是,推動公共資源在城鄉之間的均衡配置。也就是一號文件講的,推動公共服務從形式上的普惠向實質上的公平轉變。如果國民收入初次分配的時候要注重效率,那么,在國民收入再分配的時候就要注重公平和正義。政府要充分發揮政府在消除城鄉社會事業二元結構上的調節功能,承擔起縮小城鄉基本公共服務差距的主體責任,補齊農村基礎設施和公共服務設施建設的短板。當前城鄉差距大,最直觀的,剛才我講過,就是公共設施、公共服務的落差大,這是廣大農民群眾最期盼解決的難事,要把農村作為基礎設施建設補短板的重點,推動農村基礎設施的建設工程,包括農村的飲水安全、農村的公路建設、完善的縣鄉村的物流基礎設施的網絡,加快農村電網改造和寬帶進村,推動城市的基礎設施向農村延伸,提高農村的社保、養老等服務水平,在制度接軌的基礎上,提高農村社會保障標準,加大城鄉基本公共服務的投入。
        三是,一號文件也講了,推動要素在城鄉之間平等交換。要健全城鄉融合發展的體制機制,清除阻礙要素下鄉各種障礙,重塑城鄉關系,走城鄉融合發展之路。城鄉融合發展就意味著絕對不僅僅是農村的要素流向城市,城市的先進要素,包括資金、技術、管理,城市的優質資源,包括經濟資源、社會資源、文化等資源,也要流向農村。農村不能再加劇農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的狀態。但是城鄉融合發展我們要注意的是鄉村不能出現新的圈地熱,鄉村振興不能僅僅成為資本的盛宴。鄉村振興的成果應該由農民共享。改變資源要素的配置,應該伴之以利益格局的相對均衡,讓農民群眾合法、合理地分享鄉村振興的成果。農村土地、勞動力和城市的資本、技術、管理等應該形成相對均衡的利益格局,在要素開放流動的農村的產權格局下保障農民的權益。
        農業農村優先發展,剛才講了幾個方面,包括干部、資金、公共服務,后面我們重點談幾個方面需要注意的,一個是供給側結構性改革,一個是推動公共資源的城鄉之間的均等配置,第三是推動要素在城鄉之間的平等交換。 
      主持人:今年的中央一號文件,對決戰決勝脫貧攻堅工作做了哪些部署?在脫貧攻堅和鄉村振興的交匯期,如何形成脫貧攻堅和鄉村振興相互支撐、有機銜接的良性互動格局? 
      張曉山:今年一號文件對脫貧攻堅工作作了很多具體的部署,這里面有幾個亮點。
      一是,堅持現行的扶貧標準,全面排查解決影響“兩不愁、三保障”實現的突出問題,強調防止盲目拔高標準,吊高胃口,杜絕數字脫貧、虛假脫貧。脫貧工作要注重脫貧工作的作風建設,反對形式主義,反對標準提高或者數字脫貧、虛假脫貧的問題。
        二是,未來兩年,脫貧攻堅的重點是深度貧困地區,深度貧困地區是我們的主攻方向。瞄準制約深度貧困地區精準脫貧的重點難點問題,明確責任,逐項解決。重大工程建設項目繼續向深度貧困地區傾斜,通過特色產業扶貧、易地扶貧搬遷、生態扶貧、精準扶貧、社會幫扶、干部人才等政策措施向深度貧困地區傾斜,這樣確保把這個硬骨頭啃下來。
        三是,解決突出問題。首先,長效的扶貧產業。脫貧攻堅很重要的是要產業脫貧,促進農村的貧困地區的產業振興,要著力解決產銷脫節、風險保障不足這些問題,提高貧困人口的參與度和直接受益水平。另外,有相當一部分人,一兩千萬人,要易地扶貧搬遷,易地扶貧搬遷要解決好后續措施。因為中國如果有上千萬的人口易地搬遷,相當于一個中等國家的人口,這是一個非常大的系統工程,要著力解決重搬遷、輕后續幫扶問題,確保搬遷一戶穩定脫貧一戶。還有一個,貧困中有一個因學致貧,就是教育致貧,這樣要加強貧困地區義務教育的輟學率控制,避免因貧失學、輟學。還有一個是社會保障。落實基本的醫療保險、大病保險、醫療救助等多重保障措施,筑牢鄉村衛生服務網絡,保障貧困人口的基本醫療需求。同時,貧困地區很多都是生態脆弱地區,脫貧攻堅一定要把扶貧開發和生態保護相結合。還有一點,脫貧攻堅最重要的是內生動力,怎么樣能夠扶貧既扶志也要扶智,加強職業教育、技能培訓,最終培育脫貧攻堅戰役中貧困人口的內生動力。最終解決貧困人口的自我發展能力。
        還有一個問題,一號文件中講了,減少和防止貧困人口返貧里面有一個重點,研究解決收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持等新問題。一號文件這次著重提出這個問題。為什么?我們知道脫貧攻堅往往對貧困戶有一個精準識別,精準識別扶貧對象,就是在窮人當中找窮人,最終我們建檔立卡戶,大家都知道,有非常嚴格的標準,有多少個不能進,但是,這樣的話,有一部分人比建檔立卡戶可能生活水平稍微高一點,但是同樣是貧困的,但是他們沒有能夠進入到建檔立卡戶的名單當中,不能享受很多的優惠政策,一部分比較貧困的人口被排斥在建檔立卡貧困戶之外,他們得到的幫助就要少得多。在一些建檔立卡戶得到扶持之后,這一部分邊緣人口的貧困程度可能就相對來講更高了,更窮了。我們說的一個矛盾解決了弱化了,另外一個矛盾突出了。這部分收入水平略高于建檔立卡貧困戶的群眾缺乏政策支持,對這部分徘徊在貧困邊緣的人口應該強調對他們的政策支持,要通過有針對性的脫貧政策、區域發展政策,來幫助這部分人口發展。我覺得,這是一號文件這次講的。
        另外,一號文件講,要做好脫貧攻堅和鄉村振興的銜接,對摘帽之后的貧困縣通過實施鄉村振興戰略鞏固發展成果。我個人理解,鄉村振興戰略當中,脫貧攻堅是鄉村振興戰略當中的一個重要組成部分,是題中應有之義。鄉村振興戰略當中的產業振興、生態振興、人才振興、文化振興、組織振興等等也都是脫貧攻堅所要注重的關鍵問題。如果貧困縣摘帽之后,生活水平相對提高之后,怎么樣通過進一步實施鄉村振興戰略鞏固它的發展成果,持續推動經濟社會發展和群眾生活的改善,這就是做好鄉村脫貧攻堅和鄉村振興有機的銜接。
        另外,一號文件提出,及早謀劃脫貧攻堅目標任務2020年完成之后的戰略思路。2020年脫貧攻堅任務完成是在現有貧困標準這個前提下,9000多萬人到2020年底能夠實現脫貧了。但是,我們解決的應該是在一個相對來說絕對的貧困,但是,相對貧困是永遠存在的,以后在農村,在城市,還仍然有一部分人口本身還處于相對比較貧困的狀態,所以,2020年現階段的脫貧攻堅任務完成之后,下一步怎么樣使我們一部分低收入人口、相對貧困的弱勢群體能夠進一步跟上我們社會經濟發展的步伐,能夠共享現代化的成果,我覺得這是未來的發展戰略思路必須要考慮的。 
      主持人:2019年是推進新一輪農村改革的開局之年。人民網強國論壇與今日頭條網友向您提問,對于如何推進土地改革持續發力,您的建議是什么? 
      張曉山:我覺得未來全面深化農村改革還是以土地制度改革為牽引,深入推進新一輪的農村改革。這里面有幾個方面問題。
      一是,按期完成農村集體資產的清產核資,按照中央要求,農村集體資產清產核資要在2019年底基本完成。農村集體產業制度改革最基礎的工作要確保按時完成,得到農民認可,不留矛盾和隱患。
        二是,穩慎推進農村宅基地改革。我注意到這次一號文件講的是穩慎,就是穩妥慎重推進農村宅基地制度改革。因為農村宅基地制度改革涉及到農民的切身利益,必須要守好底線,要重點圍繞宅基地三權分置,探索適度放活宅基地和農民房屋使用權的有效途徑。要加快推進宅基地使用權的確權登記頒證工作,力爭2020年底基本完成。同時,研究起草農村宅基地使用條例,開展閑置的宅基地復墾試點,允許在縣域內開展全域鄉村的閑置的校舍、廠房、廢棄地的整治,盤活建設用地,重點用于支持鄉村的新產業、新業態和返鄉、下鄉創業。嚴格農業設施的用地管理,滿足農業產業化經營的合理需求。要結合發展鄉村旅游、下鄉返鄉創新創業等,探索盤活利用閑置宅基地和農房,增加農民財產性收入的一些具體的政策措施。
        三是,要研究和學習新修訂的農村土地承包法。這次一號文件里面講保持農村土地承包關系穩定,并長久不變,研究出臺配套政策,指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法,確保政策銜接平穩過渡。農村土地承包關系長久不變,離二輪承包到期還有幾年,承包到期之后到底具體的政策措施是怎樣的,各地的情況不一樣,二輪承包當中也有一些遺留問題,到三輪承包的時候怎么解決,這些都是各地農民所特別關心的問題。這方面要出臺一些具體辦法,保證政策銜接平穩過渡。同時,要進一步深化三權分置的改革。同時,最近中辦、國辦也出臺一個文件,就是促進小農戶和現代農業的有機銜接,這里面講通過一些綜合配套措施,使傳統小農戶向現代小農戶轉變。這些都有很多政策亮點。
        四是,2018年一號文件曾經講過,要建立一個城鄉建設用地增減掛鉤結余指標跨省域調節機制,要把所得收益通過支出預算全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。2019年中央一號文件又提出了,按照取之于農,主要用之于農的要求,調整完善土地出讓收入使用范圍,提高農業農村的投入比例,重點用于農村人居環境整治、鄉村基礎設施建設和高標準農田建設。扎實開展新增耕地指標和城鄉建設用地增減掛鉤結余指標跨省域調劑使用,調劑收益全部用于鞏固脫貧攻堅成果和支持鄉村振興。鄉村振興,脫貧攻堅,錢從哪來?很大一塊是來自于土地增值收益。過去我們講的國有土地使用權出讓收益是取之于鄉、用之于城,很多收益用于城市了,用于城市的基礎設施、城市的工業園區,現在是要取之于農,主要用之于農。這就是一個重大的收入分配的調節,收入分配格局的重大調整,能夠解決鄉村振興的財力保障問題。
        這幾方面都是我們應該考慮的。 
      主持人:2019年兩會即將開幕,您認為今年兩會關于“三農”方面會有哪些熱點問題? 
      張曉山:前面講的這些問題,兩會代表、委員們都會關注。包括脫貧攻堅、鄉村振興,鄉村振興里面包括我們剛才講的農業的供給側結構性改革、城鄉公共服務均等化的進一步發展,包括城鄉要素流動。另外可能也關注農村的治理機制進一步改革和完善,農村干部隊伍,包括農村人才培養。我估計未來除了脫貧攻堅之外,包括農村的生態振興、產業振興、組織振興、人才振興、文化振興等方面都存在一些需要關注的重點問題,可能也是代表、委員們會重點關注的。代表、委員們都來自不同領域、不同行業,根據我這么多年體會,他們對“三農”工作都還是有很深、很濃的情結。另外,從他自己個人的經歷和個人所接觸到的基層群體的期盼來講,他們也會有不同的關注點。 

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